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      政策變了,新能源項目委托合同該如何應對?

      編輯 時(shí)間:2024-02-12

        新能源項目專(zhuān)題合規手續辦理是項目開(kāi)發(fā)的基礎性問(wèn)題。除了自行開(kāi)發(fā)辦理、委托EPC方辦理以外,簽署委托協(xié)議委托第三方辦理項目專(zhuān)題合規手續也較為常見(jiàn)。一旦在手續辦理過(guò)程中遇到政策變化(典型的例如光伏項目“531”事件)導致項目無(wú)法繼續需要解除時(shí),委托手續如何計費、損失如何賠償等問(wèn)題往往會(huì )成為爭議焦點(diǎn)問(wèn)題。
        今天的陽(yáng)光法評,葛志堅律師通過(guò)梳理司法機關(guān)的裁判觀(guān)點(diǎn),結合最新民法典司法解釋對上述問(wèn)題進(jìn)行解析,希望助力相關(guān)企業(yè)化解此類(lèi)糾紛。
        新能源項目開(kāi)發(fā)涉及指標,核準/備案,土地(租賃/出讓?zhuān),電網(wǎng)接入以及環(huán)評、水保、地災、壓礦等眾多專(zhuān)題合規手續;新能源項目公司往往會(huì )委托地方具有“實(shí)力”的單位辦理上述手續,計費方式大多按照單瓦計價(jià)方式(即根據最終容量固定單價(jià)收取委托費用)。是否能夠按時(shí)辦理,未能及時(shí)辦理如何承擔違約責任,實(shí)踐中通常容易查明,不會(huì )產(chǎn)生太多爭議。
        但是,如果手續遲延辦理疊加上行業(yè)政策變化的因素,該問(wèn)題就會(huì )非常復雜。同時(shí),新能源行業(yè)本身也存在政策變化頻繁,政策溯及力不明等常見(jiàn)問(wèn)題:早些例如2018年“531”突然宣布當年分布式指標全國只有1000萬(wàn)千瓦,最近的例如“其他草地”在2023年11月突然從“未利用地”變更為“農用地”類(lèi)別(但溯及力并未明確)。如何看待政策變化對于項目的影響,就成為實(shí)踐中繞不過(guò)去的問(wèn)題。梳理以往案例,我們歸納為如下幾類(lèi):
        一、認為政策變化屬于“不可歸責于受托人”事由
        《民法典》第928條規定(原《合同法》規定大致相同):受托人完成委托事務(wù)的,委托人應當按照約定向其支付報酬。因不可歸責于受托人的事由,委托合同解除或者委托事務(wù)不能完成的,委托人應當向受托人支付相應的報酬。當事人另有約定的,按照其約定。
        在(2021)魯11民終797號案件中,委托方委托受托方協(xié)助開(kāi)發(fā)山東某光伏電站項目。開(kāi)發(fā)過(guò)程中,國家發(fā)改委等下發(fā)《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項的通知》(發(fā)改能源〔2018〕823號),明確“暫不安排2018年普通光伏電站建設規!。山東省日照市中級人民法院認為:本案中,從**退款申請書(shū)中可以看出光伏發(fā)電項目因沒(méi)有指標無(wú)法建設,故委托事項未完成的原因不可歸責于受托方,故委托方應當支付受托方相應的報酬。
        法律政策變化當然不可歸責于任何一方當事人。對于受托人來(lái)講,難點(diǎn)主要在于“證明”確實(shí)發(fā)生了政策變化。對于公開(kāi)發(fā)布的政策固然可查,但很多屬地化的政策、執法尺度的變化并沒(méi)有明確的文件或依據。例如,廣東省從2023年年中開(kāi)始收緊了地面光伏電站的開(kāi)工建設,原則上要求“未備案的不予備案,已備案的停止建設”。又如,“其他草地”因為調整為農用地而需要繳納耕地占用稅的問(wèn)題,也屬于執法尺度的具體變化;在稅務(wù)部門(mén)出具繳稅通知前,并沒(méi)有明確的依據。
        二、認為政策變化屬于“情勢變更”按照公平原則處理
        《民法典》第533條規定:合同成立后,合同的基礎條件發(fā)生了當事人在訂立合同時(shí)無(wú)法預見(jiàn)的、不屬于商業(yè)風(fēng)險的重大變化,繼續履行合同對于當事人一方明顯不公平的,受不利影響的當事人可以與對方重新協(xié)商;在合理期限內協(xié)商不成的,當事人可以請求人民法院或者仲裁機構變更或者解除合同。人民法院或者仲裁機構應當結合案件的實(shí)際情況,根據公平原則變更或者解除合同。本條規定是承繼《合同法》司法解釋而來(lái),但刪除了《合同法》司法解釋有關(guān)“合同目的不能實(shí)現”的規定。
        在(2019)甘09民終833號案件中,委托方委托受托方在甘肅省酒泉市開(kāi)發(fā)100兆瓦風(fēng)電項目,約定:服務(wù)費為0.13元/瓦;獲得當地政府的100MW風(fēng)電項目入園協(xié)議和批準文件,當期支付5%(服務(wù)費);自(服務(wù)協(xié)議)簽訂本協(xié)議之日起三年內,無(wú)法以委托方名義獲得項目的最終核準文件,則協(xié)議自動(dòng)終止,受托方須加倍退還委托方已支付的款項金額。
        2017年2月17日,國家能源局發(fā)布《關(guān)于發(fā)布2017年度風(fēng)電投資監測預警結果的通知》,將甘肅等6省區列為風(fēng)電開(kāi)發(fā)項目紅色預警區域,規定紅色預警區域的省區不得核準建設新的風(fēng)電項目。遂項目開(kāi)發(fā)工作暫停,但委托方已經(jīng)支付了70余萬(wàn)元服務(wù)費。最終委托方起訴要求受托方雙倍返還服務(wù)費用(140萬(wàn)元)。
        甘肅省酒泉市中級人民法院在判決中引用《合同法若干問(wèn)題解釋?zhuān)ǘ返诙鶙l(情勢變更)規定,認為:國家能源局制定宏觀(guān)調控政策,……要求不得核準蒙黑吉寧甘新建設新的風(fēng)電項目通知,這種狀況是雙方在簽訂合作協(xié)議時(shí)不可預見(jiàn)的重大變化,根據公平原則與誠實(shí)信用原則,合作協(xié)議約定合同目的不能實(shí)現,要雙倍退還已收取的費用,繼續執行合作協(xié)議的約定于被告(受托方)而言,明顯不公平,故應予以調整,變更雙倍退還已收取款項為被告承擔已收服務(wù)費的損失(即由受托方返還已經(jīng)收到的服務(wù)費)。
        類(lèi)似的案件還有(2018)桂民申3918號,廣西壯族自治區高級人民法院認為:被申請人(受托方)未能在合同約定期限前取得電網(wǎng)公司電力接入批復,主要原因是相關(guān)機構因未能及時(shí)進(jìn)行評審造成,且被申請人(受托方)在履行合同過(guò)程中盡到了積極義務(wù),該審批行為的期限不屬于被申請人(受托方)的可控范圍,應認定為客觀(guān)情況發(fā)生了雙方當事人在訂立合同時(shí)無(wú)法預見(jiàn)的變化。該案件的觀(guān)點(diǎn)更為偏激,認為受托方積極履行了報批義務(wù),但是否能夠辦理好手續就屬于“不可控范圍”了。
        當然,如果政策變化不影響項目開(kāi)發(fā)建設(國家發(fā)布政策取消電價(jià)補貼是在委托方應當施工完畢的時(shí)間后才發(fā)布的),則無(wú)法認定為“情勢變更”,例如山東省青島中院判決的(2020)魯02民終9499號案件。
        本案中盡管表面上約定對于受托方極為不利(無(wú)法按期辦理的需要加倍返還服務(wù)費),但商人之間的約定,也很難簡(jiǎn)單地認定為不合理、不公平。法官依據“情勢變更”原則介入了商業(yè)安排,對于交易雙方(特別是有著(zhù)一攬子安排,利益從其他協(xié)議中得到補償的情況)其實(shí)都非常危險:畢竟法官是一案一審,不可能也無(wú)需從總體一攬子交易出發(fā)審理案件。因此,這類(lèi)交易的重點(diǎn),在于如何考慮妥善的約定,防止法官輕易地依據“公平原則”“情勢變更”等介入交易安排(后文會(huì )分析巧妙使用任意終止權的問(wèn)題)。
        三、即使是政策變化也要按照合同約定調整服務(wù)費
        “約定為王”是民法的基本原則。但是,法官往往站在“法律真實(shí)”的視角,傾向于從案件事實(shí)得到其認為的公平合理,而某種程度上忽視了“約定為王”的基本原則要求。在我們檢索到的案例中,只有一例是支持按照合同約定來(lái)處理的(合同本身約定得較為清楚也是有利因素之一)。
        在(2020)蘇02民終4356號案件中,2018年4月20日,委托方與受托方簽訂《委托開(kāi)發(fā)協(xié)議》,約定:服務(wù)費按照0.90元/瓦的固定包干(包括但不限于受托方差旅費、辦公費、招待費、協(xié)調費、彩鋼瓦換瓦、項目屋頂加固、本項目前期所有報批、核準、備案工作…能源管理協(xié)議等所有辦理項目開(kāi)發(fā)建設工作之手續和相關(guān)任何其他涉及項目開(kāi)發(fā)之費用)。如因國家政策原因導致上網(wǎng)標桿電價(jià)進(jìn)行調整,則雙方同意對開(kāi)發(fā)服務(wù)費做出相應調整,具體事宜由雙方另行協(xié)商。
        2018年5月31日,國家發(fā)改委等下發(fā)《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項的通知》(發(fā)改能源〔2018〕823號),下調了光伏電站標桿上網(wǎng)電價(jià)。委托方多次向受托方發(fā)函要求調整服務(wù)費以及開(kāi)發(fā)容量達不到合同約定等問(wèn)題,但受托方仍拒絕履行合同義務(wù),故江蘇省無(wú)錫市中級人民法院最終支持了委托方要求解除合同以及返還已經(jīng)支付的服務(wù)費的主張。
        雙方爭議較大的是《委托開(kāi)發(fā)協(xié)議》約定:受托方應保證在2018年4月30日前使項目具備施工條件;委托方應在2018年5月15日前完成項目進(jìn)場(chǎng),6月30日前完成項目并網(wǎng)。委托方并沒(méi)有按照上述約定施工建設是否也構成違約?此案剛好與前述(2020)魯02民終9499號案件相反,受托方的違約行為使得項目未能在2018年4月30日前具備施工條件;進(jìn)而2018年5月31日的“531”政策出臺。最終法院認為委托方未能在2018年5月15日前完成項目進(jìn)場(chǎng),屬于“先履行抗辯”,委托方不存在違約行為。
        四、梳理和建議
        (一)考察項目終止的原因仍是司法審查的重點(diǎn)
        由于違約行為和政策變化往往裹挾在一起,究竟是因為何種原因導致項目終止無(wú)法繼續的,是法官重點(diǎn)審查的問(wèn)題。由于政策變化、執法尺度調整未必有明確的書(shū)面證據支持,需要當事人在項目履行過(guò)程中積極行使催告、督促的義務(wù),爭取向法官還原案件發(fā)生的“原貌”。
        (二)防止法官/仲裁員隨意介入商業(yè)安排是委托協(xié)議的重點(diǎn)任務(wù)
        新能源項目交易往往是非常復雜的“一攬子”交易,項目委托開(kāi)發(fā)只是其中的一個(gè)環(huán)節,利益安排分散在相關(guān)協(xié)議當中(例如股轉款為0元,絕大部分利益通過(guò)EPC協(xié)議實(shí)現等等問(wèn)題)。由于案件審理的局限性(只能是一案一審理),法官/仲裁員在無(wú)法掌握整個(gè)交易全貌的情況下,隨意介入商業(yè)安排是非常危險的,很容易造成在個(gè)案中實(shí)現“公平”,但在整個(gè)交易會(huì )造成極大的“不公平”。
        在新能源項目委托協(xié)議中,就可以使用《民法典》933條賦予的“任意解除權”,在委托協(xié)議中明確約定協(xié)議終止的各種情況以及賠償范圍。
        (三)要深刻認知支付條件并不能完全對抗合同終止情況下的付款請求
        在商業(yè)人士看來(lái),支付條件就是交易雙方的商業(yè)安排,在支付條件未成就時(shí)當然沒(méi)有付款的義務(wù)!睹穹ǖ洹返928條規定的“因不可歸責于受托人的事由,委托合同解除或者委托事務(wù)不能完成的,委托人應當向受托人支付相應的報酬。當事人另有約定的,按照其約定”告訴我們,法官/仲裁員一般會(huì )按照“辦多少事、給多少錢(qián)”的原則去平衡雙方利益。這個(gè)“另有約定”,其實(shí)是在協(xié)議終止、清理過(guò)程中的另有約定;單純的付款條件并非所謂的“另有約定”。

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